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发布时间：2025-04-05 04:09:24编辑：隔靴抓痒网浏览（89）

法国作为19世纪世界上第二大殖民帝国，帝国主义情结也是不言而喻的。

由于全国人大排他性地行使立法权，其他任何机关是不能制定法律的。由此可见，授权决定既未改变全国人大常委会对自身职权的认知，也未在事实上使立法体制发生变化。



进入专题： 基本法律修改权 。张友渔指出：（一）对原《讨论稿》第五十七条，第一款的规定有些委员认为扩大全国人大常委会的职权，是必要的，但是不宜把全国人民代表大会与人大常委会并列为行使国家立法权的最高机关。1981年7月22日，在听取宪法修改委员会秘书处副秘书长胡绳汇报时，彭真明确反对两院制，并指出，此前曾与邓小平沟通，两人意见是一致的。使立法和重大问题的决议更严密，实行监督更有效。另一方面并不担心授权全国人大常委会可能影响全国人大权威。

同时，说明也并未涉及在扩权之后如何加强对全国人大常委会的监督。这样，它就起了一个国会的作用，跟一个经常工作的国会差不多的作用。在党政联合发文的常态化治理中，一方面，要确保党既依据党内法规管党治党，又依据宪法法律治国理政。

旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的根本要求，是中国共产党人最鲜明的本质特征。该党政联合发文也不局限于党的自身建设活动，还参与规范国家公共事务治理。2015年中共中央办公厅出台《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，要求建立健全党委、人大、政府等各个系统分工负责的备案审查机制。（三）制度逻辑：党规系统与法律系统的双层监督依据 在我国法治体系中，对规范性文件的监督一般遵循与规范的制定体制和文本性质相一致的逻辑。

由此，《党政机关公文处理工作条例》与《党内法规制定条例》共同构成党政联合发文的正当性基础。在党内法规范的备案审查结果方面，按照《备案审查规定》第五章的规定，依据报备的政党联合制发的党内法规范是否存在问题，以及问题的性质和严重程度，分别作出通过建议告知提醒纠正等类型的处理。



为了便于管理国家和社会事务，行政机关可以制定具有普遍约束力的行政规范性文件。例如，在佛山市南海区狮山镇人民政府与欧玉龙行政处理决定纠纷案中，狮山镇人民政府主张依据中共佛山市南海区委员会与区政府联合印发的南发〔2008〕11号文件认定非婚生子女不应具备农村集体经济组织成员资格，法院认为政府所依据的党政联合发文对被上诉人权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定，与上位法相冲突，不应予以适用。双轨制：党政联合发文的备案审查标准体系 党政联合发文是整合政党权力与政府权力的制度载体，该制度在制定主体、规范依据与文件属性等方面都存在双重性。习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代中国共产党的思想旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本指针，是马克思主义中国化时代化的最新成果。

为了防止党内审查脱离法治约束与党外审查脱离政治领导，党政联合发文的双轨审查系统之间应建立衔接联动机制，实现党内法规制度体系与法律规范体系之间的协调统一。既然党政联合制发的规范性文件应受到人民的监督，那么在党政联合发文的多元备案审查系统中，由人大常委会主导党政联合发文备案审查的协调程序就具有合法性基础。备案审查是维护社会主义法制统一的重要制度安排，只要是规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件就都应纳入人大备案审查范围，实现备案全覆盖。为 了推动构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求统筹设置党政机构，实行合并设立或合署办公。

于是，在党内法规体系中，就形成了以党章为最高位阶，以中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规为先后顺位的等级秩序。通过党政联合发文来调整公民的权利义务关系时，所欲实现的目的应与实施的手段相匹配，不得过度动用行政权力，要保证多元利益的均衡协调。



若是后者，则对减损公民权利或设定义务的范围应该更窄。在公布阶段，党政联合发文原则上都应按照法定形式向社会公众公开。

党内法规制度体现的是党的意志，在实现党组织自治的同时，规范党的领导与执政活动。人民主权是一切权力产生的正当性基础，人民行使权利的方式就是人民代表大会制，也就是通过人民代表大会制度将人民主权转化为可以执行的权力。人大及其常委会作为行政机关的监督机关，需尊重行政职权的判断领域，只能撤销而不能改变行政规范性文件。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。行政机关参与制定的党政联合文件具有法律规范性文件属性，应该接受法律系统的审查。党内监督必须在宪法法律范围内活动，人大和政府的监督权力必须接受党的领导。

在宏观层面，党政联合发文备案审查的政治性标准主要是将党的思想、理念、路线、方针、政策、纪律、规矩等原则性内容作为审查重点，把政治建设摆在首位，突出其正确的政治立场与鲜明的政治导向。行政承担的是国家执行功能，通过行政管理活动来贯彻和执行党和国家意志。

政治与行政的分工逻辑，决定了党组织与行政机关联合制定的规范体系需遵循双重规范进路，综合采纳政制和法制的双重监督标准。政治规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，需长期坚持并自觉遵守。

混合性党规说主张党政联合发文是党内法规与国家法律一体化的外在载体，是党内法规中一种特殊的混合性法规。三是审查主体与公民的沟通协商机制，引入可能受到文件影响的社会公众参与备案审查过程，通过听取人民群众的意见，能够提升整个备案审查程序的民主性和积极回应人民群众的诉求。

党政联合发文可能成为行政机关规避信息公开约束、备案审查和诉讼监督的借口，从而逸脱法治监督，导致滥用公权力、侵犯公民合法权利。但是该联合发文用于指导政府行政部门开展城中村拆迁安置工作，影响到拆迁户的基本权利和义务。对此，可在《备案审查规定》第2条第1款后增加一款规定：党政机关联合制定的党内法规和规范性文件也应该接受备案审查。例如，根据《法规规章备案条例》第9条，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议。

党政联合发文的调整事项往往既涉及党内事务，也涉及经济社会发展各领域的事务。然而，在法治视域中，国家权力配置应该遵循职权法定原则，公民权利限制要符合法律保留原则，通过党政联合发文进行规制就会存在一定的合法性困境。

从治理功能上看，党政联合发文旨在将党政合意通过规范形式贯彻到国家治理体系中。比如，2011年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》对农村基层干部廉洁履行职责行为作出规范，就既涉及党内廉政建设与党员干部的廉洁行为，也涉及党外行政事务与非党员干部的职责要求。

党内法规范体系被纳入法治规范体系的范围，则是因为其在国家治理体系和治理能力现代化中发挥着关键作用，为法治国家有序推进提供坚实的政治保障。从权力性质上看，党政联合发文是党组织与行政机关共同行使公权力的复合行为，既要贯彻党的意志，也要反映行政机关的意志。

相抵触标准更多地表现为下位法的规定不符合上位法的立法目的，主要是审查党政联合发文的立法目的是授益性立法还是侵益性立法：若是前者，则可在更宽泛的范围内授予公民权利或者减轻义务。双重监督：党政联合发文的备案审查逻辑 为了维护党的领导权威与加强对行政权力的监督，无论党政联合发文属于党内法规还是其他规范性文件，都应当纳入备案审查的监督范围，落实有件必备与有备必审的法治精神。对于党内法规性质的联合发文的合规性审查，首要任务是明确党内法规制度体系的效力层级。党政联合发文必须同党的理论、路线、方针保持一致，坚决拥护两个确立，切实增强四个意识，坚定四个自信，做到两个维护，确保党中央的理论路线方针在党政联合制发的规范性文件中得到不折不扣的落实。

按照法治基本原理来讲，治国者必先受治于法，法治政府重在以法束权、明确公权边界，强调法治是行政权力运行的基本准则。《党内法规制定条例》第4条第2款规定了只能由党内法规规定的事项，包括创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理，那么党政联合制发的规范性文件必须遵守党内法规保留原则，不得针对上述事项作出创设性规定。

按照全国人大常委会法工委国家法室的解释，不适当是指立法裁量得不合理、不公平，具体包括要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的，享有的权利与承担的义务明显不平衡的，对某种行为的处罚与该行为所应承担的责任明显不平衡、违反比例原则的。为推动党政联合发文在法治轨道上良性发展，党政联合发文需遵循双重监督逻辑。

不同的监督主体由于其行使权力的性质、与被监督机关的关系等差异，备案审查的处理结果也不一样。党政联合发文是实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态，需符合党规与国法双重标准。